[인구 변화 추이 및 전망/자료=국가통계포털(http://kosis.kr/)

인구구조 변화와 시사점

통계청 추계에 따르면, 저출산·고령화로 인하여 우리나라의 인구구조는 크게 세가지 변화에 봉착하고 있는 것으로 분석된다. 첫째는 생산가능인구의 감소이다. 총인구수는 적어도 2030년까지는 증가하겠지만, 생산가능인구수는 2015년을 피크로 감소 추세에 접어들 전망이다. 둘째는 노령인구의 상대적 증가다. 총인구 중에서 65세 이상 인구가 차지하는 비중이 2014년 15.3%에서 지속적으로 증가하여 2060년이면 거의 50%에 육박할 전망이다. 1960년 대한민국 국민의 평균 나이는 23.1세였으나, 2014년에는 39.8세가 되었고, 2060년에는 53.5세가 될 전망이다. 셋째는 지역별 인구 안정화다. 이상의 인구구조 변화가 국토·지역정책에 시사하는 바는 단순하고도 분명하다. 2015년부터 시작될 생산가능인구의 지속적 감소는 국토 생산성의 누적적인 저하를 의미하므로 대비책을 서둘러야 한다. 또한 고령화에 따른 복지비용 증가를 고려하면 국토·지역정책을 위한 예산감소는 피할 수 없는 여건이다. 적은 예산으로 국민의 안전과 삶의 질을 보장할 수 있도록 국토 공간구조를 최대한 저비용·고효율 구조로 바꾸어 나가야 한다. 아울러 세종시 및 혁신도시 건설 이후 지역 간 인구이동이 확실하게 안정화되고 있는 만큼 규제개혁 및 국토·지역정책의 분권화를 서둘러야 할 때다.

국토·지역정책의 목표 및 기조 전환

국토기본법 제 2조에서는 “국토에 관한 계획 및 정책은 개발과 환경의 조화를 바탕으로 국토를 균형 있게 발전시키고 국자의 경쟁력을 높이며 국민의 삶의 질을 개선한으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 수립·집행하여야한다.“라고 규정하고 있다. 국가의 경쟁력 강화와 국민의 삶의 질 개선은 당연한 목표이나, 국토의 균형발전이 향후 전개될 고령화시대에도 과연 유효한 목표인지는 재검토할 필요가 있다. 생산가능인구의 감소와 예산 부족이 이미 가시화되고 있는 현실에서 국가의 경쟁력 강화와 국민의 삶의 질 개선이라는 국토정책의 궁극적 목표를 달성하기 위해서는 한정된 자원의 ‘선택과 집중’이 불가피하다. 지금까지의 국토·지역정책이 주어진 자원을 전국 방방곡곡에 골고루 배분하여 지역의 불만을 최소화하는 데 치중하였다면, 앞으로는 인프라가 갖추어진 곳에 인구 및 재정 투자를 집중시킴으로써 투입 대비 산출을 극대화하는 방향으로 정책기조가 바뀌어야 한다.

대도시의 국제경쟁력 강화

고령화시대를 맞이하여 지속적 국가발전을 위한 국토·지역정책의 첫 번째 선택과 집중 대상은 대도시다. 글로벌 경쟁이 심화되는 가운데 지속적인 국가 경제성장을 위해서는 경쟁 잠재력을 갖춘 대도시들이 앞장서야 한다. 우리나라와 유사하게 균형발전정책을 추진하여 오던 일본, 프랑스, 영국 등의 국가는 이미 대도시 성장억제정책에서 경쟁력 강화정책으로 전환한 지 오래다. 일본의 경우, 도쿄 도심에 지정된 ‘아시아 헤드쿼터 특구’는 5년간 50사 이상의 다국적 기업 아시아 거점과 500사 이상의 다국적기업을 유치한다는 야심찬 목표를 설정하고 있다. 프랑스는 2010년에 「그랑파리법」을 제정하여 파리권에 대한 대중교통망 정비와 역세권 개발에 착수하였으며, 영국은 2004년에 수립된 제1차 런던 계획에서 런던의 비전을 ‘지속가능한 모범적 세계도시’로 설정하고 대규모 철도건설을 비롯한 인프라 공급을 계획적으로 추진 중이다. 최근의 지역 간 인구이동 동향과 현재 진행 중인 세종시, 혁신도시, 새만금 등 각종 국책사업의 분산효과를 고려하면 성장관리 정책을 포기하더라도 수도권 인구 재집중 가능성은 거의 없어 보인다. 정책의 전환과 함께 외국기업 및 창조적 외국인의 대도시 유치를 적극적으로 추진하여 대도시의 경쟁력을 확보하는 것이 국토정책의 첫 번째 과제다.

집약·연계형 도시구조로의 전환

고령화시대 국토·지역정책의 두 번째 선택과 집중 대상은 도시공간구조의 집약적 재편이다. 급속한 도시화 과정을 거치면서 우리나라의 도시들은 외연적으로 확장되어 왔다. 확장된 도시지역을 모두 정비하는 데는 막대한 재원이 소요될 것이므로, 이미 기반시설이 갖추어진 곳을 중심으로 도시를 집약화하되 도시 간 상호 연계성을 강화하여 도시구조를 저비용·고효율구조로 바꾸어 나가야 한다.

[일본 ‘국토 그랜드 디자인 2050’의 컴팩트+네트워크형 국토구조/자료-國土交通省, 2014]

우리보다 고령화 속도가 훨씬 빠른 일본은 작년 7월에 2050년을 염두에 둔 ‘국토 그랜드 디자인 2050’을 발표한 바 있다. 인구감소시대에 양질의 서비스를 효율적으로 공급하기 위해서는 집약화(컴팩트화)가 불가결하지만, 집약화만으로는 고차 서비스 공급에 필요한 권역 인구를 확보할 수 없기 때문에 네트워크화를 통하여 필요한 배후인구를 확보한다는 것이다. 일본과 같은 초고령사회에 도달하기 전에 도시의 추가적 확장을 막는 한편, 도시 외곽 저밀도지역의 집약적 재편방안을 강구하여야 할 것이다.

농촌·낙후지역 지원사업의 효율성 제고

고령화시대 국토·지역정책의 세 번째 선택과 집중 대상은 농촌·낙후지역 지원사업이다. 농촌인구의 꾸준한 감소에도 불구하고 정부는 여전히 인구증가를 전제로 한 농촌정책을 추진 중이다.「농어업·농어촌 및 식품산업 기본법」에 근거한 법정계획인 ‘2013~2017 농업·농촌 및 식품산업 발전계획’에서는 2012년 17.7%인 농촌인구 비중을 2017년 19%, 2022년 20%로 제고한다는 목표를 제시하고 있다. 이를 위해 인구감소 및 고령화 추세를 주어진 조건으로 수용하고 실천가능하면서도 효율적인 농촌·낙후지역 정책을 모색해야 하며, 지역이 스스로 필요한 사업을 발굴하고 행정과 주민이 협력하여 사업을 진행·관리할 수 있도록 정책체계를 근본적으로 전환하는 방안도 강구되어야 한다. 

국토계획의 실효성 제고

지금까지는 인구 및 개발의 흐름이 워낙 역동적이어서 변화를 제대로 예측하기 어려웠지만, 사회가 안정화되면서 전반적인 예측력이 높아지게 될 것이다. 과거에는 주로 정부에서 국토의 효율적 이용을 주창하였지만 사회가 성숙화되면서 국토계획에 대한 주민들의 관심 및 참여의식이 높아질 것이다. 지금까지 국토계획이 거의 국토교통부의 영역 내에 머물러 있었다면, 한정된 재정 여건하에서 국가의 지속가능한 발전을 위한 국토관리의 중요성이 부각되면서 앞으로는 범부처적 관심사가 될 수 있다. 시대의 변화에 맞에 국토계획의 수립 체제를 과학적, 개방적으로 전환하고 명실상부한 최상위 국가계획으로 자리매김한다면, 국토계획은 국토의 효율적 이용을 위한 가이드라인으로 기능할 수 있을 것이다.