[서울시 진흥지구 지정 현황/자료=서울시]

산업단지로 지정되지 않고 용도지역상 공업지역으로만 관리되는 대도시 내 공업용지가 주거 및 상업 등 타 용도로 전환되면서 산업입지 기반이 축소됨에 따라 도시 내 제조업 일자리가 감소되었다. ‘산업단지’라는 제도적 보호장치가 없는 준공업지역에서 공업기능이 주거 및 상업기능과의 지대경쟁 과정에서 용도가 전환되었다. 공업용지의 개발압력이 높아지면서 가격이 상승함에 따라 기업의 비용부담이 증가하고 타 용도 전환에 따라 산업생태계가 붕괴되는 등 산업활동 기반의 약화를 초래하였다.

공업지역 내 주거용도와 공업용도 간 혼재로 인한 갈등이 증가하였다. 대도시의 제조업 산업구조가 변화하는 과정에서 발생하는 공장 이전적지가 아파트 등 주거용지로 전환되면서 제조업 생산기능과 주거기능의 혼재가 발생하였다. 기업 생산과정에서 발생하는 소음, 악취 등에 대해 지역 주민들이 민원을 제기하는 사례가 빈번해지면서 도시 내 주요 갈등요인으로 등장하였다.

제조업 감소에 직면한 서울시에서는 주·상·공 혼재로 인한 공업지역 기능 축소에 대응함으로써 기존 산업 기반을 강화하고 신성장산업을 육성하기 위해 2000년대 후반에 ‘산업개발진흥지구’ 제도를 도입했으나 소기의 성과를 얻지 못하였다. ‘산업개발진흥지구’는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」상 용도지구인 개발진흥지구 중 하나로 공업기능을 중심으로 개발·정비할 필요가 있는 지구에 지정 가능하다. 서울시는 조례를 통해 ‘산업개발진흥지구’에 대해 기반시설 설치, 권장업종 시설 행위(건폐율, 용적률, 높이) 완화, 세금(취득·등록세) 감면, 중소기업 육성자금 융자, 기업지원시설 설치, 지원프로그램 운영 등을 지원하였다. 2010년에 성수동 준공업지역을 포함한 6개소를 산업개발진흥지구로 선정하고, 2011년에 6개를 선정했으나 2012년 이후 추가 지정이 이루어지고 있지 않으며, 기존 12개 대상지 중 현재는 4개 지구만 실제 운영되고 있는 실정이다.

준공업지역의 주공혼재를 관리하는 수단으로 지구단위계획제도를 활용하고 있으나 대규모 필지에 한해서 적용되는 등 제도적 기준이 현실을 제대로 반영하지 못함에 따라 주·공 상생 방안이 미비한 상태이다. 준공업지역 내 1만㎡ 이상 대규모 필지에 대해서는 지구단위계획 수립 기준을 마련하여 관리하고 있으나 해당 규모 기준에 미달하여 지구단위계획 수립에서 제외되는 면적이 전체의 절반 이상을 차지함으로써 실효성 있는 관리가 이루어지지 못하고 있다.