[세종시특별자치시 전경/자료=정책브리핑DB] 

올해로 노무현 정권이 신행정수도 건설을 공약한지 10여년이 넘어 가고 있다. 다사다난했던 신행정수도 건설은 행복도시를 거쳐, 세종특별자치시로 정식 출범했고, 현재 2단계 중앙행정기관의 이전이 이루어지고 있다. 하지만 여전히 전문가들은 세종시의 성공에 의문을 가지고 있다. 청와대와 국회 등 중요 행정, 입법기관은 서울에 남아있고, 일부 행정기관이 이전하기 때문에 행정 분리로 인한 문제도 지속해서 거론되고 있다. 이에 무산된 신행정수도건설사업을 제대로 추진했다면, 지금쯤 세종시를 중심으로 지역 균형 개발이 상당히 진척됐을 것이라는 지적도 나온다. 앞으로 행정주심복합도시인 세종시가 제대로 기능하기 위해서 무엇이 필요한지, 그 시작과 현재의 상황을 알아보고자 한다.

행정수도에서 행정중심복합도시로, 세종시특별자치시 출범

2003년 신행정수도특별조치법이 국회 본회의를 통과함으로써, 신행정수도건설사업이 본격화 됐다. 이후 후보지 평가위원회의 평가가 이뤄졌고, 연기, 공주 지역을 신행정수도 입지로 최종 확정했다. 당시 신행정수도건설사업은 노무현 정부가 국가의 중추기관을 지방으로 이전하고, 수도권 중심의 인구집중과 교통 혼잡, 환경오염 등 각종 사회적 문제를 해결하고, 나아가 국토 균형발전을 꾀하고자 추진했던 것으로서 댜통령선거 공약사항이기도 했다.

또한, 신행정수도건설은 21세기 대한민국의 미래 지향적 도시를 건설하는 목적으로, 국민통합·국가 균형 발전·21세기 동북아시아 경제중심 달성을 포괄하는 ‘상생과 도약’을 건설 이념으로 삼았다. 세부적으로는 △국민통합과 균형 발전을 선도하는 정치·행정도시 △자연과 인간이 어우러지는 쾌적한 친환경도시 △편리성과 아름다움을 함께 갖춘 인간존중도시 △전통문화와 첨단기술이 조화되는 문화·정보도시를 지향했다.

따라서 초기에는 청와대를 포함한 대부분의 중앙행정기관이 이전을 하고, 입법부와 사법부도 이전하는 계획으로서 궁극적으로 대한민국의 수도를 이전하는 것이었다. 하지만, 2004년 헌법재판소에서 신행정수도특별조치법은 위헌이라는 결정을 내렸고, 신행정수도건설 사업이 전면 중단됐다. 헌재는 대한민국의 수도는 서울이라는 ‘관습헌법’을 근거로 위헌 결정을 내린 것이다. 또 수도 이전의 문제는 국민투표가 필수적인데, 헌법 개정 절차를 거치지 않았다는 이유도 포함됐다. 결국 신행정수도건설사업은 일부 행정 부처만 이전하는 행정도시 건설 방향으로 결정됐다.

신행정수도건설은 위헌 결정이 내려졌지만, 2005년 행정중심복합도시건설은 합헌이라는 결정이 났다. 당시 국회는 여야 합의로 ‘행정중심복합도시건설특별법’을 제정했고, 행정도시 건설 준비를 본격화했다. 2005년 5월부터 11월까지 도시기본구상 국제공모를 실시했고, 같은 해 10월에는 12부 4처 2청 등 49개 중앙행정기관을 2012년부터 2014년까지 단계적으로 이전키로 확정했다. 도시 건설에 있어, 넘어야할 가장 큰 산은 보상 협의이었다. 2005년 정부는 보상 착수 전부터 주민대표와 관계 공무원, 사업시행자, 전문가 등으로 구성된 보상추진협의회를 운영했다. 이주민의 생계대책까지 고려한 맞춤형 보상을 실시한 결과, 큰 마찰 없이 조기에 토지보상을 마무리 했다. 2006년에는 행정도시 건설을 총괄하는 행정도시건설청이 개설됐고, 도시기본계획도 수립했다.

10여년간의 우여곡절 끝에, 2012년 7월 행정중심복합도시는 정부 직할로 독립적 지위를 갖는 ‘세종특별자치시’로 공식 출범했다. 정부는 2030년 인구 80만을 목표로 ‘세종특별자치시‘ 완공을 계획하고 있다. 정부기관의 이전이 완료되는 2014년 말, 세종시에서 근무하는 중앙행정기관, 소속기관, 정부출연 연구기관 직원은 1만3천800여명에 달하게 된다.

’세종특별자치시‘는 면적 465.23㎢에 연기·공주·청원 등 3개 시군을 아우르고, 제주특별자치도와 마찬가지로 기초와 광역의 지위를 가진다. 하지만 정부의 간섭이 최소화된 제주특별자치도와 달리 행정자치부 장관과 중앙행정기관의 감사를 받으며, 다른 광역지방자치단체보다 자치권은 제한된다. 이러한 행정체제의 특수성으로 인해, 세종시의 법·제도적 정비가 시급한 문제로 떠올랐다. 특히 정부의 재정지원 확대 방안을 담은 ’세종시 특별법 개정안‘은 법안을 발의하고 1년이 넘도록 갈등이 있었다.

‘세종시특별자치시’, 법·제도적 기반을 정비해야

[2013 세종시특위 현장간담회/자료=세종시]

세종시가 공식 출범 이후로 무엇보다, 국고보조금의 추가지원 문제가 이슈로 나타났다. 세종시가 광역행정과 기초행정을 동시에 담당하는 행정체제를 감안해, 지방교부세 산정방식을 개선해 지원하는 방향을 찾아야 한다는 것이다. 정부는 세종시의 지속적인 건의를 받아들여, 지난 12일 국회 안전행정위원회에서 '세종시특별법개정안'을 여야 합의로 의결했다.

개정안은 세종시의 행정체제 특수성을 관련 법령 등에 지속적으로 반영하고, 세종시가 국가균형발전을 선도하는 구심적 역할을 수행하도록 하는 국가의 책무를 규정했다. 또한 세종시가 그동안 요구한 주요 내용인, △지방교부세 추가지원을 5년에서 8년으로 연장하고, △감사위원회 설치, △인사교류 활성화 등이 반영됐다. 그 밖에 급증하는 인구와 행정수요 증가를 감안해 세종시의회의 의원 정수를 현행 13석에서 비례대표 2석을 포함 15석으로 증원하는 내용도 포함하고 있다.

이 같은 소식에 세종시는 특별법 개정안이 연내 처리가 가능해졌다며, 앞으로 세종시 정상건설에 큰 기반이 될 것이라고 기대했다. 아직도 넘어야할 산이 많다는 점에서 이번 특별법 합의는 시사하는 바가 크다. 세종시는 지방분권과 국가균형발전의 선도도시로 출범했지만, 그간 정치적 논리에 흔들리면서 그 위상마저 위협을 받았다. 세종시 출범 목적에 합당한 역할을 수행하기 위해서는 앞으로도 해야 할 일이 많다는 의미다.  

노무현 정부의 ’행정수도‘가 ’행정도시‘로 탈바꿈하면서, 충분한 논의 없이 진행된 세종시 건설이 순탄하지 않는 것은 당연한 결과이다. 이미 세종시 건설은 행정력, 예산 낭비라는 지적을 피할 길이 없다. 아직도 허허벌판에 도로와 주택 및 지원시설들이 공사 중이다. 세종시 건설이 순항하기 위해서는 자치권 확대, 행정지원, 재정 확충 등 지속적으로 실효성을 보장하는 과제가 남아 있다.