[위 사진은 내용과 관련 없음/자료=국토교통부]

우리나라 성인의 걷기 실천율은 2008년 50.6%에서 2012년 40.8%로 점점 감소하는 추세를 보이고 있다. 같은 기간 비만율은 21.6%에서 24.1%로 2.5%p 증가했다. 전문가들은 건강행태가 저조하고, 이로 인한 만성질환의 증가가 이제 미국이나 유럽 등의 문제만이 아니며, 우리 국민도 신체활동의 움직임이 적은 생활양식이 고착화됐다고 우려한다. 이와 같은 현실의 문제와 함께 최근 고령화의 급속한 진전 및 웰빙에 대한 관심 증가로 ‘건상한 생활’과 ‘건강증진’을 위한 공공적 대안이 필요해졌다. 특히, 도시의 외부환경이 시민의 건강에 많은 영향을 미친다는 인식에 기초하여, ‘건강한 장소(Healthy Places)만들기’를 목표로 하는 ‘건강도시’ 개념이 각광받고 있다. 이에 국토형성을 위한 제도적 측면에서도 국민의 건강증진과 공중보건을 고려한 건강도시 구현이 주요과제로 제시되고 있다.

도시환경이 인간의 건강을 만든다, 건강도시

건강도시의 개념은 1988년, 세계보건기구(WHO)에 의해서 정의됐다. 건강도시란 “물리적, 사회적 환경을 지속적으로 개선하고 창출하며, 지역사회의 자원을 증대시킴으로써 구성원들이 개개인의 능력을 모두 발휘하고 잠재능력을 최대한 개발하며 서로 상부상조할 수 있도록 하는 도시”이다. 즉, 건강도시의 출발점은 ‘건강’이지만, 효과적인 ‘도시관리’가 그 바탕에 깔려있는 개념이라고 할 수 있다. 때문에 건강도시가 성공하기 위해서는 지역사회의 참여, 파트너쉽, 권한이양, 형평성 등이 강조되고 있다. 세계보건기구(WHO)가 제안하는 건강도시의 4대 목표는 △건강을 지원하는 환경의 창조, △높은 삶의 질 달성, △기본적인 위생에 대한 필요의 충족 및 의료서비스에 대한 접근을 보장하는 것이다.

건강도시의 요건(qualities)으로는 11개를 제시하고 있다. 구체적으로 △물리적인 환경이 깨끗하고 안전한 도시(주거의 질 포함) △현재 안정적이며 장기적으로 지속가능한 생태계를 보존하는 도시 △자신들의 생활, 건강 및 안녕에 영향을 미치는 결정에 대한 시민의 참여와 통제기능이 높은 도시 △광범위하고 다양한 만남, 상호교류, 커뮤니케이션의 기회와 함께 폭넓은 경험과 자원이용이 가능한 도시 △다양하고 활기 넘치고 혁신적인 경제 △역사, 시민의 문화적 및 생물학적 유산, 타집단 및 개인들과 연속성이 장려되는 사회 △모든 시민이 접근할 수 있는 적절한 공중 보건 및 치료서비스의 최적 수준 △지역주민의 건강 수준이 높은 도시(높은 건강수준과 낮은 이환율) 등이다.

세계보건기구(WHO) 주도 하에 설립된 유럽 건강도시 네트워크는 5년 단위의 사업을 추진하고 있다. 1988년에 제1기 네트워크가 창설된 이래 제5기 네트워크(2009~2013)가 진행됐다. 각 기별로 건강도시 조성의 기반 마련을 위한 조직마련, 도시건강종합계획 수립 등이 이루어졌다. 한편, 대한국토도시학회는 보다 체계적으로 건강한 도시환경을 조성할 수 있도록 실천적 정의를 제시했다. 이에 크게 ‘도시환경적 여’건과 ‘사회기반의 구축’이란 두가지로 나누었다. 도시환경여건이란 일상생활의 영위하는데 기초가 되는 도시기반시설과 같은 도시의 물리적 환경을 포괄하는 것이다. 사회기반구축이란 건강한 물리적 환경을 만들어가는 도시 거버넌스, 시민의식, 행정적 지원체계, 건강한 도시환경개선을 위한 실천 등이다.

[자료=국토연구원]

건강도시를 조성하기 위한 정책적 접근방법

대한국토도시학회는 건강도시 조성을 위한 정책적 접근방법으로 △건강영향평가(Health Impact Assessments) △건강도시계획(Healthy Urban Planning) △건강도시디자인(Healthy Urban Design) △모든 정책에 건강개념을 도입(Health in All Policies) 등을 꼽고 있다. 이중 건강영향평가 제도는 가장 보편적으로 활용되고 있는 건강도시 접근법이다. 건강영향평가란 계획 단계에 있는 정책, 프로그램 및 사업 등에 영향을 미치는 긍정적, 부정적 건강결정요인들을 평가하는 도구이다. 세계보건기구는 건강영향평가를 “정책, 프로그램 또는 프로젝트가 어떤 특정한 인구 집단의 건강에 미치는 잠재적 효과와 그 인구집단 내에서 영향의 분포를 판단하게 하는 절차, 방법, 그리고 도구들의 조합”이라고 정의하고 있다.

해외의 건강영향평가는 1990년대 후반부터 다양한 방법으로 시행됐다. 새로운 정책도구로서 환경영향평가내의 건강영향평가 혹은 환경문제에 기반을 둔 건강의 영향평가 위주로 시행됐다. 2000년도에는 광범위한 분야 내의 건강영향평가가 이루어졌다. 단순한 환경문제를 떠나 농업, 교통, 문화, 관광, 건강 불평등과 사회복지 문제로까지 그 범위를 넓혀갔다. 영국은 1995년부터 건강영향평가가 중요한 정책으로 도입했다. 근거법으로는 도시계획법, 지역 및 국토계획 환경평가 규정이 있다. 대상으로는 운송, 농업, 주택, 에너지, 산업, 광산, 수자원 등이다. 미국의 경우, 건강영향평가제도가 연방정부 차원의 제도로 확립되진 않았지만, 최근 관련 법률을 입법화하는 움직임을 보이고 있다.

[자료=국토연구원]

우리나라의 영향평가제도는 교통영향평가, 인구영향평가, 재해영향평가, 환경영향평가, 성별영향평가 등 5개가 운영되고 있다. 그 중 환경영향평가는 2008년 환경영향평가법이 제정되면서 대상이 되는 계획, 사업에 대해 환경유해인자의 국민건강에 미치는 영향을 평가할 수 있게 됐다. 이후 2010년부터는 기존에 실시되던 환경영향평가 내에서 건강영향 항목을 포함해 평가하고 있다. 주관부처는 환경부에서 담당한다. 사업자가 사업계획을 제출하면 여기에 대해 평가를 실시하는 구조이다. 건강영향평가 대상은 산업입지 및 산업단지의 조성, 에너지 개발, 폐기물처리시설, 분뇨처리 시설 및 축산폐수공공처리시설 설치이다. 건강영향평가 항목은 악취물질을 포함한 대기질, 수질, 소음 및 진동 등이며, 전체적으로 사업의 특성에 따라 평가 항목 조정이 가능하다.

전문가들은 우리나라 건강영향평가 항목이 해외 여러 나라에 비해 미흡하다는 지적이다. 해외에서는 농업, 주택, 교통, 산업, 수자원 사회·문화 요소 등 다양한 대상에 대해 평가를 실시하고 있는 반면, 우리나라는 산업입지 및 산업단지 조성 사업, 에너지 개발사업, 폐기물 처리시설 등에 국한되어 있기 때문이다. 또한, 현행 평가지표도 위해도 지수나 발암위해도 등을 통한 위해물질이나 소음진동이 건강에 미치는 영향만을 고려하고 있다. 이에 지역민의 건강을 보호하는데 있어 충분조건을 갖추기에는 부족하다는 평가다.

한편, 국토연구원은 우리나라 건강도시 조성을 위해서는 ‘건강도시 조성 가이드라인 수립’이 시급하다고 지적했다. 전세계적으로 광범위하게 시행되고 있는 건강영향평가제도는 우리나라에서도 부분적으로 시행되고 있지만, 부족한 부분이 많다. 따라서 포괄적으로 도시계획이나 도시개발사업을 시행할 경우, 건강이란 관점에서 고려해야할 가이드라인 형태의 접근법이 우선적으로 필요하다는 것이다. 특히, 아직 건강도시계획의 수립이나 실행이 본격화 되지 않고 있는 현실을 고려할 때 물리적 환경측면에서 가이드라인이 마련되어야한다. 연구원은 건강도시 가이드라인이 국민의 생활공간인 도시환경을 건강하게 만드는 역할을 할 것이라 기대하며, 조속한 대책 마련을 촉구했다.