서울의 도시공간 관리에서 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 것은 서울의 산과 강 등 자연적 환경 여건과 지역적 특성을 고려하지 않은 고층고밀의 개발 양상이다. 구릉지와 저층 주거지에 개발된 고층아파트, 중심지나 역세권의 상업지역보다 외곽의 상업지역이 고밀개발되면서 주거로 전용되는 상황 등 부조화된 경관과 불합리한 토지이용을 보이고 있다. 이미 여러 차례 제시된 문제로서 서울시 전반에 걸쳐 비슷한 양상을 보이지만 이를 용도지역별로 간략히 요약하면 다음과 같다.

▲주거지역: 기성시가지가 노후화되면서 정비사업이 활발해지고 있는데 개별 사업법에 따른 정비사업은 국토계획법이 정하는 개발밀도보다 높은 개발밀도를 허용하고 있다. 이에 따라 기존 도시관리 계획보다 고층고밀 개발이 가능하게 되면서 주변 지역과 부조화되는 고층 건물이 난립하는 원인이 되고 있다. 또한 비주거용도가 주거지역에 쉽게 입지할 수 있어 유흥상업이나 제조업 등이 주택가 내부까지 침투하여 정온한 주거지역의 분위기를 해치는 경우가 많다. 한편으로 주거지역과 근린상업의 완충지대로 설정하였던 준주거지역이 대부분 상업용도로 개발됨으로써 그 기능을 다하지 못하고 있다.

▲상업지역: 상업지역이 중심상업, 일반상업, 근린상업, 유통상업으로 분류되지만 일반상업지역이 전체 상업지역의 89.4%를 차지하고 있다. 서울시 대부분의 상업지역에 일반상업지역으로 지정되어 있어 서울도시기본계획에서 규정하고 있는 중심지 체계나 지역별 특성과는 무관하게 일률적인 규제가 이루어지고 있다. 따라서 중심지 위계가 낮은 지구중심이 고층고밀 개발이 가능하게 되면서 초고층 개발이 이루어지고 있다. 또한 고밀개발로 확보한 연면적이 주거로 전용됨으로써 상업기능 활성화를 위해 높은 개발면적을 허용한 상업지역 지정 목적에 배치되는 양상을 보이고 있다.

▲준공업지역: 서울 시내에 있던 대규모 공장들이 서울 밖으로 이전하면서 대규모 이전적지들이 발생하고 있다. 이러한 대규모 이전적지들이 대부분 아파트로 개발되면서 산업기반을 약화시키고 주변지역과 부조화를 일으키며 주공혼재 양상을 일으키고 있다.

▲녹지지역: 여러 가지 개발사업으로 녹지지역은 감소하고 있다. 특히 최근 행복주택 등 공공의 개발사업이 녹지지역 감소의 큰 원인이었다. 2004년에는 250.19㎢였던 녹지지역 면적인 239.83㎢로 4.14%가 감소하였다.

용도지역 제도에서 야기되는 현상적 문제

- 지역특성을 고려하지 않은 일률적인 밀도 규제 방식

개발양상이 다양한 기성시가지에서 상업지역에서도 중심지 위계와 무관하게 고밀개발이 이루어지고 주거지역에서도 주변 환경의 고려 없이 고밀개발이 이루어지는 것은 일률적인 개발밀도 규제 방식이 가장 큰 원인이다.

[용도지역별 건폐율·용적률 규제 사항/자료=서울연구원]

표에서 보는 바와 같이 사대문 안 지역을 제외하고는 하나의 특정 용도지역으로 정해지면 주변 지역의 특성과 상관없이 그 용도지역에 해당하는 일률적인 개발규제가 적용된다. 또한 용적률과 건폐율 등 규제 항목이 모두 밀도를 관리하는 항목으로, 구체적인 형태를 관리하는 규제요소는 미비하여 의도하는 토지이용으로 유도하기에는 제어 수단이 매우 부족하다.

- 종별 허용용도 간의 차별성 부족

용도 관리 측면에서 살펴보면 비주거용도가 주거지역에 쉽게 침투하고 준주거지역은 상업용도로 개발되며 상업지역에서는 주거 위주의 주상복합이 지어지는 등 용도지역에 따른 용도 규제의 효과가 미미하다. 이는 제도적으로 녹지지역이나 전용주거지역을 제외하면 용도지역별, 종 세분별 허용용도의 차별성이 적기 때문에 가능한 현상이다.

[용도지역별 허용/자료=서울연구원]

표에서 보는 바와 같이 상업지역은 ‘동물 및 식물 관련 시설’ 등 극히 일부 시설을 제외하고 모든 용도가 허용되며, 제한되는 용도는 사실상 상업지역에 입지하기 어려운 용도들이다. 또한 전용주거와 보전녹지 이외에 전 용도지역에 허용되는 제2종 근린생활시설이 광범위하게 용도를 포괄하고 있어 사실상 용도 허용 범위가 지나치게 넓다.

용도지역제의 운용상 문제

현재 지정된 용도지역에 불합리한 점이 있다면 용도지역을 변경할 수 있다. 현행제도에서 용도지역의 변경 절차는 지구단위계획 수립에 의해서만 가능하도록 하여 몇 가지 간단한 사항의 변경도 쉽게 할 수 없는 구조이다. 또한 공공의 입장에서는 용도지역 변경에 관한 뚜렷한 원칙과 기준이 부족하여 잦은 용도지역의 상향을 요구하는 민원 대응에도 한계를 보이고 있다. 이것은 용도지역제가 경직적으로 운용되는 원인이 되고 있다.

[용도지역제에 대한 민원 유형/자료=서울시 도시관리계획 재정비보고서] 

표는 각 구청 용도지역제 담당자를 대상으로 조사한 용도지역제 관련 민원을 정리한 것으로 대부분의 민원이 용도지역 상향에 집중되어 있다. 크고 작은 용도지약의 불합치 문제를 모두 용도지역 상향으로 해결하려는 경향이 있고, 뚜렷한 원칙의 부재로 용도지역 상향의 필요·불필요를 판단하기 어려워 경직된 운용을 할 수밖에 없는 원인이 된다. 현재 서울시에서도 획일적인 용도지역제의 문제점을 인식하고 보완수단으로서 지구단위계획을 수립하여 기성시가지의 관리수단으로 활용하고 있다. 그러나 지구단위계획은 ‘상세한 도시설계를 통한 장소 만들기’라는 본래의 취지를 살리지 못하고 주로 ‘용도지역의 상향 수단으로 활용되고 있다’는 비판이 제기되고 있는 실정이다.

- 경직된 용도지역제 운용으로 유연한 대응이 곤란

용도지역은 도시관리계획을 통해 지정하고 수정하게 되어 있으나 종 세분화 이후 전면적인 용도지역제의 수정을 위한 도시관리계획은 이루어지지 않고 있다. 그 대신 용도지역 변경이 필요한 곳은 지구단위계획은 수립하여 용도지역을 변경하거나 사업법에 따라 용도지역이 변경되는 경우가 대부분이다. 개발 사업이 이루어지지 않거나 지구단위계획을 세울 만큼의 특별한 이슈가 없는 한, 한번 지정된 용도지역은 쉽게 변경될 수 없다. 용도지역 지정과 결정이 개인의 재산권과 직결되는 만큼 용도지역의 지정이나 변경 자체가 쉽지 않고 불충분한 사유에 의한 용도지역 변경은 특혜가 될 수 있는 여지가 많아 용도지역의 운용은 경직되게 운영될 수밖에 없다. 특히 용도지역 간에 규제하는 개발밀도 차이가 상당히 커서 한 단계의 종 상향이 큰 개발밀도 차이를 발생시키므로 특혜 논란이 더욱더 가중되는 원인이 되고 있다.

- 지역주민의 의견 반영 절차 협소

도시관리계획 수립 절차에서 주민참여가 가능한 절차는 구청장이 도시관리계획을 작성했을 때 주민공고 후 14일 열람기간 동안 주민의견을 제출할 수 있는 정도이다.

주민공람 또한 2개의 일간지와 구청 홈페이지에 게재하게 되어 있어 주민에게 홍보가 잘 이루어지지 않는 측면이 있다. 더 적극적인 주민참여 방식으로는 ‘주민제안 지구단위계획’이 있다. 주민제안 지구단위계획은 주민이 직접 지구단위계획안을 제출하고 구청장이 입안하도록 하는 제도이다. 도시관리계획에서 주민이 직접 계획안 자체를 제출할 수 있는 제도는 주민제안 지구단위계획이 현 제도하에서 유일하다고 할 수 있다. 그러나 주민제안 지구단위계획은 상당히 구체적인 계획안을 주민이 제출해야 하는 제도로 한 개인이 제출하기에는 비용과 부담이 큰 제도이다. 따라서 개인 필지나 일부 필지에서 발생하는 불합리한 용도지역제를 개편하기 위해 주민제안 지구단위계획은 사용하기에는 주민 입장에서는 어려운 점이 존재한다.

- 지구단위계획은 용도상향 수단으로 이용

지구단위계획은 2차원적인 도시계획에서 벗어나 구체적인 도시설계를 통하여 지구별로 세밀한 관리를 하고자 도입된 제도이다. 현재 지구단위계획 구역은 359개(2014, 서울 UPIS 자료)에 이르며 서울의 주요 지구들은 대부분 지구단위계획구역으로 관리되고 있다. 지구단위계획 도입으로 지구별로 세분화된 개발밀도 관리, 획지면적 관리, 높이, 건축선, 색채 등 건축적 요소까지 관리할 수 있게 되었다. 그러나 지구단위계획이 도시설계적인 세밀한 관리보다 용적률, 건폐율, 높이 관리, 획지계획 등 개발규모 관리에 비중을 두고 있어 지구단위계획이 지구별로 특성을 보여주지 못하고 비슷한 계획 기준이 반복되고 있기 때문이다.

[연도별 용도지역 변경 면적 및 건수 현황/자료=2012, 서울특별시 도시관리계획 재정비]

한편으로 지구단위계획제도가 도입되기 전인 2000년 이전에는 대부분 택지개발 등 개발사업으로 인한 대규모 용도지역 간의 변경이었다면, 20000년 이후에는 용도지역 변경건수는 많이 증가했으나 면적은 감소하였다. 이는 지구단위계획에 의한 세분화된 종 간 변경이 다수를 차지하고 있기 때문이며, 대부분 용도상향이 이루어졌다.