한계1: 총량밀도 중심의 단순화된 규제방식(control system)

- 위계 및 특성이 다양한 지역을 동일한 용도지역으로 관리

서울의 상업지역은 서울 면적의 4.28%에 불과하나 서울 전체 및 각 생활권의 경제활동 중심지와 대표적 장소로서 역할을 하는 곳이다. 서울 도시기본계획에서도 상업지역을 중심으로 서울 도시공간구조의 틀을 계획하고 있어 지역의 특성을 살리는 거점으로서 상업지역이 중요한 지점을 차지한다.

1988년 도시계획법의 개정으로 중심상업-일반상업-근린상업 체계가 도입되었고 1992년 유동상업지역이 추가되었으나 상업지역의 89.4%가 일반상업지역으로 지정되어 관리되고 있다. 중심상업지역은 서울시 전역에서 36㏊에 불과한데 명동지역에 32㏊가, 상암택지개발지구에 4㏊가 지정되어 있을 뿐이다. 이러한 지정 현황으로 인하여 인사동과 같은 전통적 도시조직에 기반을 둔 도심상업지역도, 강남이나 여의도와 같은 중심업무지역도, 연신내와 같은 쇼핑위락중심의 상업지역도 모두 일반상업지역의 동일한 규제로 관리되고 있는 실정이다.

- 용도, 용적률, 건폐율이 일괄적으로 연동되어 적용

하나의 용도지역으로 정해지면 그에 따라 용적률, 건폐율, 용도, 높이가 일괄적으로 연동하여 적용된다. 일반상업지역으로 정해지면 건폐율 60%, 용적률 800%(사대문안 600%)가 일률적으로 정해지며 그에 따른 허용용도도 지역에 상관없이 일괄적으로 정해진다. 특히 서울시 도시계획조례에서는 대부분 용도지역에서 건폐율 규정이 60%로 차이가 없어 실제로 용도지역제 규제에 의한 차이는 용적률 규정에서 발생한다고 할 수 있다. 

[상업지역에서 용적률·건폐율 규정 현황/자료=국토부, 서울시 도시계획조례]

한계2: 개발형태(form)에 대한 제어 수단이 미흡

- 밀도중심의 규제로서 형태 제어가 미흡

용도지역제의 규제 항목은 용도와 용적률, 건폐율로 총량적인 개발 규모와 밀도에 초점을 맞추고 있어, 형태 관리적 요소가 부족하다. 총량적인 개발밀도 규제 안에서 여러 가지 형태가 가능하며 실제 형태 결정의 요소는 개별 필지의 면적과 형태, 사선제한에 영향을 주는 도로폭 등이 된다. 이런 규제의 한계로 인해 최종개발 형태가 어떠할지 예측하기 어렵고 저층 주거지에 나홀로 아파트들이 들어설 수 있는 조건이 된다. 주거지역이 종 세분화가 되면서 높이 제한이 일부 도입되었지만 이마저도 예외규정이 많아 종 세분화 이후에도 나홀로 아파트의 건축은 비교적 쉬운 편이다.

저층 주거지역에 아파트 건축이 증가하면서 일조권, 교통혼잡, 경관훼손 등의 문제가 생기고 있으며 신축 주택 건축이 대부분 아파트로 대체되면서 주택 다양성에도 영향을 끼치고 있다.

[서울시 주거유형별 재고량 변화/자료=서울시]

한계3: 용도지역 간 허용용도(use)의 차별성이 부재

- 용도 간 허용용도 차이 미흡

현행 용도지역제에서 주요하게 관리하는 대상은 크게 밀도와 용도라고 할 수 있다. 용도지역제의 핵심적 규제 요소이지만 각 용도지역에서 허용하는 용도의 폭이 너무 넓어 용도관리의 효과가 크지 않다. 허용용도가 가장 넓은 상업지역을 기준으로 다른 용도지역과 비교할 때 위락시설, 숙박시설, 운수시설, 관광휴게시설, 2종 근린생활시설의 단란주점 등 일부를 제외하면 대부분이 허용된다. 특히 용도순화의 목표가 되는 주거지역에서도 허용용도의 폭이 지나치게 커서 비주거용 침입이 쉽게 이루어지고 있다.