[지역행복생활권의 개념도/자료=지역발전위원회]

중추도시생활권은 지역행복생활권의 일환으로 추진되고 있다. 지역행복생활권은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권의 세 가지 유형으로 구분된다. 이 중에서 중추도시생활권은 전국의 주요 도시지역과 그 배후지역을 대상으로 하며 모두 20개가 구성되어 있다. 중소도시와 인근지역을 대상으로 하는 도농연계생활권은 13개, 대부분 농어촌 지역이고 일부 소도시를 포함하는 농어촌생활권은 21개가 구성되어 있다. 이같이 지역행복생활권은 총 56개가 구성되어 있다.

중추도시생활권의 추진배경

박근혜정부에서 지역행복생활권을 지역정책의 대표 브랜드로 설정한 데는 다음과 같은 이유가 있다. 먼저 기존의 지역정책이 갖고 있는 한계를 극복하기 위해서다. 2000년대 이후의 지역정책을 보면, 참여정부에서는 국가균형발전을 기치로 수도권 기능의 지방분산을 추진하였고, 이명박정부에서는 지역경쟁력 강화를 위해 광역경제권 육성을 추진하였다. 지역정책의 핵심이 되는 공간단위는 참여정부에서는 수도권과 비수도권, 이명박정부에서는 5+2 광역경제권이 되었다.

지역정책을 국가적·광역적 관점에서 접근한 결과 국민의 생활현장에서 정책의 체감도가 떨어지는 문제가 발생하였다. 이를 보완하기 위해서 기초생활권 등 소규모 공간단위의 정책을 추진하였으나 제대로 시행되지 못하였다. 정책의 추진방식도 중앙정부가 주도하여 지역의 참여 및 자율성은 매우 제한적으로 발휘될 수밖에 없었다. 정책의 콘텐츠도 신도시, 인프라, 신산업 등 국가가 추진해야 할 사업이 핵심이 되어 국민의 일상에 필요한, 의료, 복지, 문화, 교육 등 생활서비스는 큰 관심을 끌지 못했다.

지역정책 및 도시지역의 여건 변화

지역정책을 둘러싼 환경이 변하고 있다는 점도 지역행복생활권을 도입하게 된 중요한 배경이다. 국민소득의 증가에 따라 사회적 가치관이 변하고 있어 지역정책에서도 삶의 질과 행복, soft 인프라와 문화적 콘텐츠, 지역 주도와 주민참여 등의 중요성이 커지고 있다. 아울러 경제성장의 둔화, 저출산·고령화, 도시화의 정체 등 저성장 시대가 전개됨에 따라 대규모 신규 개발보다는 재생 및 적정 개발로의 전환도 요구되고 있다. 한편, 교통인프라 개선에 따른 통근통학권 확대, 레저 수요 증대 등으로 국민의 생활공간이 확대되고, 지역 간 이동의 빈도도 지속적으로 증가하고 있다. 이같은 환경 변화는 지역정책의 공간단위와 콘텐츠는 물론 거버넌스에서도 새로운 모델을 요구하고 있다.

도시 내부에서 진행되고 있는 의미 있는 변화도 새로운 정책적 접근이 필요한 요인이다. 지난 반세기 동안 진행되어 온 도시화가 정체기에 들어서면서 많은 도시에서 쇠퇴현상이 발생하고 있다. 국토연구원의 조사에 따르면, 2005~2010년 동안 전국의 144개 시·구 중에서 96개 시·구(66.6%)가 쇠퇴징후를 보이고 있으며, 55개(38.1%)의 시·구에서는 상당 수준 쇠퇴가 진행 중인 것으로 나타나고 있어 도시쇠퇴를 방지하고 지역의 중추기능 및 경쟁력을 확보할 필요성이 커지고 있다.

지방 대도시 및 지방 중소도시의 인구감소에 대한 대응전략도 필요하다. 부산, 대구 등 지역 중심도시의 도심인구 이탈에 따른 쇠퇴문제에 대처하고, 산업기반이 취약한 지방 중소도시의 성장동력을 확충할 필요가 있다. 이같은 도시문제는 개별 도시 차원에서 추진하기보다는 중심도시와 주변도시를 묶어 광역적으로 대응하는 것이 표과적이다. 아울러 도시권의 공간적 확산이 지속됨에 따라 중심도시와 배후지역을 연결하는 교통인프라를 확충하고 주요 생활서비스의 광역적 공급이용체계를 구축하는 것도 중요한 정책수요로 등장하고 있다.

지역행복생활권과 중추도시생활권의 개념 및 유형

지역행복생활권의 개념은 전국의 어느 지역에서나 양질의 기초인프라, 일자리, 교육, 문화, 의료·복지 서비스를 향유할 수 있는 주민의 일상생활 공간으로 정의된다. 지역생활권은 중추도시생활권, 도농연계생활권, 농어촌생활권의 세 가지 유형으로 구분된다. 중추도시생활권의 개념은 지역경제 및 주민생활의 중추기능을 수행하는 중심도시 및 이와 연계된 지역들이 해당 지역 전체의 발전을 위해 상호 기능적 연계와 협력의지를 바탕으로 자발적으로 구성하는 대도시형 연계협력 공간으로 정의할 수 있다.

[지역행복생활권과 기초생활권, 광역경제권의 비교/자료=지역발전위원회]

한편, 도농연계생활권은 지역의 거점기능을 수행하는 중소도시와 연계성이 높은 주변 농어촌 지역으로 구성되는 중소도시 생활권이며, 농어촌생활권은 농어촌 성격이 강한 지역으로 상호 연계성이 높아 지역별로 기능별 특화 및 역할분담이 중요한 시·군으로 구성되는 생활권이다.

지역행복생활권의 구성 단위는 단일 시·군이 아니라 지리적으로 인접하여 하나의 생활공간을 구성하는 복수의 시·군이 자율적으로 구성한다. 중심지체계 및 기능적 측면에서 보면 지역생활권은 ‘중심도시-농어촌 중심지-마을’로 연결되는 공공·상업 서비스 이용공간을 기반으로 설정된다. 중심도시는 고차서비스, 농어촌 중심지는 복합서비스, 인근마을은 기초생활서비스 기능을 분담하는 형태다.

중추도시생활권은 중심도시의 규모 및 입지특성에 따라 대도시 중심형과 네트워크 도시형으로 구분된다. 대도시 중심형은 광역시 등 지방 대도시와 인근지역으로 구성되는 대도시 생활권으로, 최고차 기능을 수행하는 중심 대도시와 생활, 서비스, 생산 등의 기능을 수행하는 타 지역 간의 연계를 강화하는 데 중점을 둔다. 대도시 중심형은 글로벌 도시권 간 경쟁에 대응하여 국내 도시지역의 경제·사회적 경쟁력을 제고하는 것이 중요하다. 네트워크 도시형은 2개 이상의 중소도시가 연접하여 기능적으로 통합된 도시권을 이루는 연담도시 생활권으로, 지역별로 특화된 중심기능의 분담을 통해 상호 보완적 발전을 추진한다. 네트워크 도시형은 도시별 산업·문화·교육 등 특화기능을 강화하여 지역의 성장·고용을 견인하는 것이 중요하다.

[지역행복생활권 및 중추도시생활권 유형/자료=지역발전위원회]

중추도시생활권의 목표 및 전략
중추도시생활권의 목표를 도시권의 성장, 생활, 협력의 측면에서 살펴볼 수 있다. 첫째, 성장 측면에서는 지방 중추도시생활권의 경제·산업·문화 등 지역중심기능을 육성하여 지역경제 활성화 및 일자리 창출을 촉진한다. 둘째, 생활 측면에서는 중심도시와 배후지역을 연결하는 교통·교육·의료·복지·환경 등 도시서비스를 확충하여 지역주민의 삶의 질을 제고한다. 셋째, 협력 측면에서는 도시권 지자체 간 연계협력을 촉진하여 지역통합을 선도하고, 중복투자 예방 및 인프라의 연계활용을 통해 행정 및 재정 효율성을 제고한다.

중추도시생활권에서 중점을 두는 분야는 세 가지다. 첫째는 도시활력 회복으로 쇠퇴지역의 핵심 역량을 강화하고 근린생활권의 활력 회복을 유도할 수 있도록 도심부의 복합기능 재생, 주거밀집지역의 정주여건 개선, 중심지역의 경제·산업·의료·복지 등 중추기능 강화를 추진한다. 둘째는 신성장동력 육성으로 지역별 잠재력에 기반한 미래창조산업을 육성하고 산업단지를 R&D 등이 복합된 창조클러스터로 전환하기 위해 고부가가치·도시형산업 육성과 더불어 인근지역의 산업과 연계·협력을 강화한다. 셋째는 생활인프라 조성으로 도시권 주민들의 생활 불편을 해소하고 일상에서 체감할 수 있는 인프라 조성을 위해 중심도시와 인근지역 간의 접근성 개선 및 광역시설 공동 이용·관리, 문화·복지서비스 공급 효율화 등을 추진한다.

중추도시생활권 발전을 위해 지역정책의 추진체계를 개편하였다. 먼저 지역에서는 시·군이 중추도시생활권의 공간범위 설정, 발전계획수립, 사업추진 등을 주도하고, 시·도는 이에 관련된 지자체 간의 관련 업무를 조정·지원하는 역할을 담당한다. 지역거버넌스로서 중추도시생활권 시·군이 공동으로 설립하는 ‘중추도시생활권발전협의회’와 시·도별로 설립하는 ‘시·도 중추도시생활권발전협의회’를 도입하였다. 중앙정부에서는 지역발전위원회가 지역행복생활권 정책의 컨트롤 타워로서 중추도시생활권 사업 선정, 예산 반영 및 평가 등에 관한 부처 간 협업 및 총괄조정 기능을 수행하도록 하였다.