[공개공지 안내판 설치 모습/자료=서울시]

공개공지 제도는 도심에서 다중이 이용하는 대규모 건축물에 소공원과 같은 휴식공간을 설치함으로써 시민의 정서적 편의를 제공하고, 건축물의 용도·규모에 따라 대지 면적의 일정비율을 공개공지로 확보하게 하는 규정이라고 할 수 있다. 「건축법」 제 43조(공개공지 등의 확보)에 의한 법률적 용어로서 공개공지는 ‘지역의 환경을 쾌적하게 조성하기 위하여 대통령령으로 정하는 용도와 규모의 건축물은 일반이 사용할 수 있도록 대통령령으로 정하는 기준에 따라 소규모 휴식시설 등의 공개공터 또는 공개공간을 설치하여야 한다’고 명시하고 있다.

공개공지는 1991년 개정 「건축법」 제61조에 처음으로 조항이 신설되었고, 그 내용을 보면 시행령이 정하는 기준에 따라 공개공지 설치 의무대상과 설치 시 완화 규정 등을 정하도록 하고 있다. 1992년 개정된 건축법시행령 제113조(공개공지 등의 확보)에서는 공개공지 설치 대상을 연면적 5,000㎡ 이상의 다중이용 시설로 하고, 설치 면적을 대지면적 10% 이하 범위 내에서 조례로 정하도록 하며 설치시설 역시 벤치·파고라 등 조례로 정하도록 규정하고 있다. 공개공지를 확보할 경우 누구나 이용할 수 있는 곳임을 알기 쉽도록 범위와 면적, 관련시설을 알기 쉽게 표시하여 주요 출입구에 1개소 이상 표지판을 설치해야 한다.

현재 건축법에 명시되어 있는 공개공지 관련 규정과 서울시 건축조례에 규정된 공개공지에 관한 규정의 내용을 살펴보면 ‘공개공지를 설치해야 할 대상 건축물에 관한 규정’, ‘공개공지 설치기준에 관한 규정’, ‘공개공지 설치에 따른 규정’ 등이 명시되어 있다. 건축법과 건축조례에 의한 세부시설 및 규정을 서울시 건축조례를 통해 보면 문화 및 집회시설, 판매 및 영업시설(농수산물 유통시설은 제외), 업무시설, 숙박시설, 의료시설, 운동시설, 위락시설로 정의하고 확보 면적은 건축물의 연면적의 규모에 따라 대지면적의 5%~10%의 최소비율을 정하고 있다. 

현행 공개공지 관련 조항을 건축법과 서울시 건축조례의 관점에서 정리하면 먼저, 지구단위계획과 도시환경정비기본계획의 상위법은 상이하여 서로에게 직접적으로 영향을 줄 수는 없지만, 공개공지는 쾌적한 지역 환경 조성을 목적으로 설치되는 공공성 회복을 위한 공간이다. 2005년의 도시환경정비기본계획이 2010년에 재정비되면서 공개공지 조성과 관련된 가이드라인이 신설되었다. 하지만 구조적으로 재정비되기 전과 같이 건축법만을 상위법으로 두고 있기 때문에, 체계적인 구조로 이루어진 지구단위계획구역의 가이드라인과 비교를 통하여 실효성 있는 가이드라인인지 확인하는데 목적을 둔다. 결과적으로 지구단위계획수립 기준과 도시환경정비기본계획은 최하위법이 되고, 두 제도가 공개공지를 계획할 때, 공통적으로 지켜야 하는 상위법은 건축법, 건축법령과 서울시에서는 서울시 건축조례이다.

지구단위계획수립 기준과 도시환경정비기본계획이 각각 지켜야 하는 상위법은 지구단위계획수립 기준의 경우, 국토의 계획 및 이용에 관한 법과 지구단위계획 수립지침이며 도시환경정비기본계획의 경우, 도시 및 주거 환경정비법과 도시주거환경정비기본계획 수립지침이라고 할 수 있다. 서울시 지구단위계획 수립지침에서 공개공지 계획에 대한 지침이 제시되고, 도시환경정비기본계획의 경우에는 건축법을 제외하고, 공개공지 계획이 제시되어 있지 않다. 지구단위계획수립 기준과 도시환경정비계획의 공통적 상위법인 건축법령은 주변 환경과의 연계와 같은 항목보다는 개별필지의 공개공지 조성 가이드라인을 따른다. 

[서울시 공개공지 분포도/자료=서울시]

서울시 공적공간 관리시스템에 등재되어 있는 25개 자치구 전체 공개공지는 2012년 4월 기준 1,176개소로, 그 전체 면적은 여의도공원의 4배에 가까운 910,100㎡에 달하고 있어 공개공지가 도시 공공공간으로서 차지하는 비중이 점점 증대되고 있다. 서울시는 공개공지의 유지·관리를 위해 2009년 공개공지 DB를 구축하여 자치구가 매년 공개공지 일체점검을 시행하고 있다. 자치구의 공개공지 점검은 매년 1~2개월 동안 건축과 직원들이 수행하고 있으며 시설물 훼손이나 증축, 주차·영업·접근 통제 등 위법행위 단속에 초점이 맞추어져 있다. 위법행위가 적발되었을 경우에는 시정조치가 내려지고 향후 이행되지 않았을 경우에는 이행 강제금이 부과된다. 서울시의 공개공지 조성은 그 질적 수준을 높이는 방향으로 유도하는 추세이나, 공개공지 관리는 위법행위 단속과 함께 물리적 시설물 개선에 주력하고 있음을 알 수 있다.

서울시 건축조례에는 대상용도, 대상규모, 면적 및 설치 시설물 등 보다 세부적으로 공개공지의 기준을 언급하고 있다. 서울시 건축위원회 일반건축물 심의기준(2010.1.10) 제 6조 공개공지 등 외부 공간 계획에 의하면 공개공지 설치와 관련하여 심의기준을 미반영하거나 위원회에서 공개공지 취지에 적합하지 않은 것으로 판단할 경우 공개공지 설치에 대한 용적률 등 인센티브를 인정하지 아니할 수 있도록 하였다. 심의기준에 따르면, 사유화를 방지하고 공공성을 확보할 수 있도록 주요 도로와 주 보행통로에 면하여 설치하고, 최소한의 일조확보가 될 수 있도록 하여 도시 광장으로서의 기능 수행이 가능하도록 하였다. 또한 공개공지는 보도와 단차가 없도록 계획하고 바닥포장은 인접보도의 포장 형식과의 연속성을 유지하고, 건물 진입을 위한 통로 부분은 공개공지 면적 산정에서 제외하도록 하였다. 외부와 단절을 야기하는 경계형 화단(가로수 제외), 시설물의 설치를 지양하고 가로와 자연스럽게 연계될 수 있는 시설을 배치하도록 하였다. 가로변에 조성되는 전면공지 등은 보행이 편하고 쾌적하게 조성하여야 하며 보행자로 하여금 시각적 개방감을 주고 질서 있는 가로경관을 형성하도록 한다. 인접한 전면공지, 공개공지 간 단절을 없애고 하나의 공간으로 주변 가로, 건축물의 형태 및 재질, 가로시설물, 바닥 재질 등 각 요소들을 통합적으로 고려하여 유기적인 연계가 될 수 있도록 유도하고 있다.