[뉴욕시 Public Plaza 공개공지/자료=뉴욕시 홈페이지(http://www.nyc.gov)] 

오랜 역사와 함께 실제로도 많은 성과를 거두고 있는 미국의 공개공지 제도는 도시에 따라 다소 차이가 있으나 대부분 지역제(zoning)를 활용하여 도심 내 공개공지 조성과 함께 그에 따른 보상을 하고 있다. 미국의 공개공지 관련 제도는 건축선 규제를 통한 지역제를 활용하여 1916년 뉴욕시에서 인센티브 지역제(Incentive zoning)라 명명된 제도가 시행되였다. 뉴욕시에서 처음 시도된 인센티브 지역제는 공개공지 조성과 관련된 최초의 제도였다. 이 제도에서는 민간이 고밀 상업지역 또는 주거지역의 사유지 내에 광장, 아케이드 등의 공개공지를 조성할 경우 20% 이내의 용적 보너스(Floor Area Ratio Bonus)를 주는 방안이 시도되었다. 특히 이러한 보너스 제도를 적극적으로 운용하기 위해서 일반 규제를 강화하는 등의 조치가 뒤따라 1961년 이후, 뉴욕시에는 많은 공개공지가 조성되었지만, 이렇게 조성된 공개공지는 단위 필지를 대상으로 설치되어 도시공간의 연속성을 단절하고 기존 공간과 분절된 개별적인 고층건축물 양산 등 문제점이 야기되었다.

이에 따라 인센티브 지역제의 문제를 보완하기 위해 각 지역을 주거·상업·공업지역으로 구분하고 각각에 대한 FAR(Floor Area Ratio)를 정하면서 좀 더 세부적인 지침이 보완된 특별지역지구(Special Zoning Districts)제도가 마련되었다. 이를 통해 기존 대지면적 전체에 법적으로 해당되는 높이까지 지어지던 큰 건물들이 대지면적의 절반 또는 이 그하만 이용하여 똑같은 건물면적으로 지을 수 있게 되었다. 특별지역지구제도는 지역에 보호규제가 필요할 때 주로 적용하였다.

뉴욕시에서도 공개공지의 질적 문제, 유지·관리의 문제 등은 꾸준히 지적되어 왔는데, 90년대 후반 뉴욕시는 전문가 및 관련단체(MAS)와 협력하여 공개공지 DB를 구축하고 현황 및 문제점을 분석해 개선방안을 연구하였다. 이러한 문제점을 토대로 뉴욕시는 공개공지 디자인 가이드라인을 강화하고, 공개공지로서 효용성이 떨어지는 유형은 조닝에서 삭제하며 시민제보와 점검을 통해 공개공지 관리상의 문제를 개선하고자 노력하고 있다. 원칙적으로 뉴욕시에서 공개공지 관리 책임은 건축주에게 있으며, 건축주는 청소·시설물 보전·마감재 및 수목 관리·노천카페 영업 제한구역 준수 등 해당 공개동지를 유지·관리해야 한다. 뉴욕시는 3년마다 전문가를 통하여 공개공지 정기점검을 시행하고, 전문가 점검 진술서를 통하여 공개공지의 현황 및 개선사항을 파악해 공개공지의 보전 및 개선을 도모하고 있다.

[롯본기힐스 모리타워 앞 공개공지/자료=모리빌딩(http://www.mori.co.jp/)]

일본의 공개공지 제도는 1971년 건축기준법의 개정으로 일정부지 내에 넓은 공지를 가지고 있는 건축물에 대해 용적률과 높이 제한을 완화해 줄 수 있는 규정에 의거한 예외허가에서 찾아 볼 수 있다. 이것은 총합설계제도(總合設計制度)로, 건축 부지를 공동으로 대규모화하여 토지를 유효화하고 합리적인 이용을 촉진시키며, 공공적인 공지공간을 확보함으로써 시가지 환경정비개선을 목적으로 하고 있다. 총합설계제도는 공개공지를 설치하는 등 일정한 요건을 충족시키는 양호한 건축계획에 대해 특정 행정청의 허가에 의한 용적할증, 사선제한 완화 등을 인정하는 등 민간의 우수한 건축 활동을 계획적으로 유도하고 있으며 시가지 환경의 정비 및 개선, 양질의 건축계획 유도 및 자유 확보 등을 목적으로 하고 있다. 이 제도에 있어 용적률 제한의 완화 정도는 대지 내 공개공지에 따라 달라지며 단순히 공개공지의 양 뿐만 아니라 그 성능의 평가에 따른 차등 적용이 이루어진다.

일본의 건축기준법에 따른 총합설계제도에서 정의하고 있는 공개공지의 범위에는 이용행태, 공지의 획정(劃定) 및 공개성이라는 3가지의 요건이 있다. 이용행태로서는 ‘보행자가 항상 자유롭게 통행 또는 이용할 수 있는 것’으로 광장, 보행로, 식재, 잔디, 화단 등의 공개공지 부분 및 공지의 이용에 편리성을 높이는 공중변소, 전압가스 등 소규모 시설에 관계되는 토지의 부분을 말하고 주차장, 자전거 보관소 등 보행자 이외의 이용에 제공되는 부분은 제외된다. 이것은 시가지 공간에 있어서 ‘공지’로서의 소극적인 의미만이 아니라 보행자공간으로서의 적극적인 역할을 갖게 하는 것이다.

이러한 총합설계제도는 대지면적 500㎡ 이상인 건물에서 공개공지를 마련하는 경우 이 계획을 종합적으로 판단하여 시가지 환경개선에 기여하는 점이 높다고 인정되면 용적률, 높이 등이 완화된다. 자치단체별로 공개공지 조성지침이 마련되고 있고, 유형별로 공개공지 면적, 폭, 높이 등을 규정하고 있다. 공개공지 조성에 따른 인센티브는 공개공지 유형·위치·조건 등에 따라 유효계수를 차등 적용하여 제공하고 있는데, 유효계수는 공개공지의 기능과 형태에 따라 실제 효용성이 있는 면적을 산정하기 위한 지표로서, 일반적으로 0.5에서 2.5까지 범위 내에 서 각 자치단체별로 세부규칙을 정해서 운영하고 있다.

공개공지 유지관리의 책임은 건축주에게 있으며, 공개공지를 조성한 건축물은 사용승인 전 ‘공개공지·공공공지 및 특정용도에 제공하는 부분에 대한 관리 책임자 선임계 및 서약서’를 도지사에게 제출해야 하고, 선임된 관리 책임자는 1년에 1회씩 ‘공개공지·공공공지 및 특정용도에 제공하는 부분에 대한 관리 보고서’를 도지사에게 제출해야 한다. 관리 보고서에는 해당 대지·건축물 정보와 함께 인센티브를 받은 공개공지의 상세 도면과 현황 사진 등을 첨부하도록 하여 현황 보고가 이루어지도록 하고 있고, 총괄 의견 및 문제점, 공중의 이용 상황 등을 기술하도록 하여 공개공지의 기존 시설물을 유지하는 차원을 넘어 공간·시설물·프로그램 개선 등을 통한 공개공지 이용 활성화를 도모하고 있다. 특히 도쿄도는 ‘도쿄의 세련된 가로경관 만들기 조례’를 제정하여, 이벤트나 오픈카페 등 공개공지의 다양한 활동 및 사업 등을 비영리조직인 지역관리조직이 주관 혹은 관리하도록 하고, 이로 인해 발생한 수입은 지역관리조직 운영이나 해당 지역관리 및 개선에 사용되도록 함으로써, 공개공지 활용도를 높이고 또한 공개공지를 포함한 환경을 지역사회가 자율적으로 개선·관리할 수 있도록 제도적으로 뒷받침해주고 있다.

국내와 외국의 공개공지 제도를 비교하면 3개국 모두 일반규제와 특별규제를 통해 공개공지 조성지침 및 인센티브 등을 제공하고 있고, 공개공지의 질적 수준에 초점을 둔 성능 기준을 강화하고 있다. 그러나 미국과 일본의 경우, 공개공지 유형을 체계화하고 유형별 계획 지침을 제공하며 적극적인 질적 개선과 다양한 공간을 만드는데 노력하는 데 반해, 국내의 경우 지구단위계획을 제외하고 공개공지 면적에 비례한 인센티브와 최소면적·폭과 같은 최소한의 물리적 요건에 치중하고 있는 양상을 보인다. 또한, 공개공지의 설치에 있어서 미국은 지역보행가로계획을 중심으로 세부공사 항목을 정하며 지정하고, 일본과 한국은 대지별 건축계획에 의해 지정되고 있다. 그러나 일본은 유효계수를 기준으로 한 보행가로와의 관계를 중심으로 평가되고 있고, 한국은 보행공간의 활성화 측면보다는 사유지 내 공공에 개방된 개별 휴게공간으로 평가하고 있다. 한국의 공개공지 제도는 필지별 계획으로 주변 환경을 반영한 디자인에 대한 관리가 부족하고 질적 개선의 측면에서 미국과 일본에 비해 많은 보완이 필요할 것으로 보인다.

미국, 일본의 제도를 국내 사례와 비교했을 때, 상대적으로 극장, 쇼핑몰, 미술관 등 이용자의 측면에서 고려한 시설이 분포되어 있었고, 이로 인해 일반 시민들의 상업가로 및 공개공지의 이용이 활발하였다. 미국 뉴욕의 경우 건물 저층부의 용도를 판매시설, 미술관, 음식점 등 이용자의 흥미를 유발할 수 있는 요소로 제도적으로 규제하여 계획하고 시민들을 도시공간으로 끌어들임으로서 상업가로와 공개공지의 활성화 방안을 꾀했다. 또한 일본 록폰기 힐스의 경우 복합용도지구로써 업무, 주거, 판매시설 등이 일체적으로 정비되어 각 건물의 저층부 용도 관련 내용도 통합적으로 관리하고 있는 것으로 나타났다.
 
따라서 도시의 각종 여건과 제도가 다른 만큼 우리나라는 우리나라 실정에 적합한 공개공지 질적 관리방안을 제도로서 확립할 필요가 있으며, 또한 공개공지의 활발한 이용을 위하여 미국과 일본에서와 같이 식별성, 접근성, 연계성을 포함하는 공개공지 이용에 영향을 미치는 요인을 중심으로 관련 기준이 마련되어야 할 것이다. 또한 우리나라의 공개공지는 사유화가 심각한 만큼 사유화를 방지하기 위한 유도와 억제 정책을 적절히 주시할 필요가 있으며 차후 관리방안을 통해 보행자와 시민 위주의 공간이 조성되도록 유도해야 한다.