[제5차 국토종합계획 과제/자료=제5차 국토종합계획 심포지엄]

‘성공’은 상대적인 개념이라는 말이 있다. 국토계획 전문가들은 1970년대 수립된 1차 국토종합계획을 시작으로 한국의 국토종합계획은 전반적으로 성공적이었다고 평가하고 있다. 반면 국토종합계획에서 발생한 미세한 문제점이 “드러나지 않았다”는 평가도 나온다.

한국의 국토종합계획은 여러 요인이 복합적으로 작동한 성공사례라고 볼 수 있다. 동시에 많은 시행착오를 겪는 과정에서 과거로부터 누적되어 온 문제점을 해결하지 못하거나, 새로운 현상적 문제점에 직면하는 등 다양한 모습도 보여주고 있다.

국토연구원에 따르면 국토종합계획의 시행착오와 한계를 들어 국토발전의 질적 요소, 특히 수도권 집중 등 지역격차 문제 등을 효과적으로 완화하지 못했다는 점을 꼽고 있다. 또한 다양한 정책을 수립, 집행했지만 시행착오의 반복으로 사회적 비용 증가 또는 장기적 효율성을 저하시킨 측면이 있다고 전하고 있다. 마지막으로 시민사회 및 지방의 성숙으로 중앙정부 권력이 약화돼 계획의 권위와 실천력이 저하되고 지역간 또는 사회적 갈등이 증폭되는 문제에 대한 기술적 해결책을 제시하지 못한다는 점도 들었다. 사실상 이와 같은 실패 또는 시행착오적 요소들은 성공적 요소들의 이면에 존재하는 쌍생아 같은 존재들이라고 국토연구원은 지적했다.

국토연구원의 국토 및 지역개발정책 연구 자료에 따르면 제1차 국토종합계획 이후 40년간 한국의 국토는 지속적으로 발전해 왔으나 아직 많은 현상적 문제점이 나타나고 있다고 지적하고 있다. 주택·부동산 시장의 파행성 속에서 서민 주거가 불안정하고, 중소도시와 농산어촌의 활력 저하와 주민들을 위한 생활 인프라 부족, 국책사업을 둘러싼 지역 간 갈등과 지역개발 재원에 대한 다툼, 무분별한 재개발, 재건축으로 인한 지역사회 해체, 과도한 개발로 파괴되고 있는 환경 등 문제는 항상 존재한다는 것이다.

중요한 점은 사회상과 여건의 변화에 따라 나타나는 문제점을 극복하고 보다 나은 미래를 설계하는 소임을 국토종합계획이 어떻게 구현할 것인지가 관건이다. 국토연구원은 ‘국민 삶의 질 제고를 위한 생활 인프라 부족’에 대처하는 방향과 정책수단은 시대별로 다르게 나타날 수밖에 없다고 지적하고 있다.

1960~70년대 경제성장이 최우선시 되던 시기에는 우선순위에서 밀려날 수밖에 없었고, 국민소득 2만 달러 이상인 2010년대에는 최우선 정책과제가 될 수도 있다. 이와 같은 정책적, 계획적 판단을 정확히 하기 위해 무엇보다도 사회적 합의에 기초한 판단 기준 정립이 중요하다고 연구원은 설명하고 있다. 

연구원은 2000년대 이후 한국 국민들의 가치관과 국토 분야의 주요 정책 키워드는 성장과 소유에서 ‘삶의 질’과 ‘행복’ 지향으로, 효율성 중심에서 ‘형평성’과 ‘공정’ 지향으로, 물리적 인프라 개발에서 ‘소프트’, ‘문화적 콘텐츠’ 지향으로, 행정과 관리 중심에서 ‘자율성’과 ‘다양성’ 지향으로, 또한 즉각적 소비에서 다음 세대와 ‘지속가능성’을 위한 ‘보전’ 지향으로 바뀌어 가고 있다고 강조했다.

국토 및 지역개발정책 연구자료에서는 “국토·지역 분야의 정책형성 과정 관점으로 좁혀봤을 때, 공정사회나 공생발전의 가치관은 소통·협력적 계획론의 규범에 근사한 것으로 이해된다. 어떤 특정 정책에 대한 사회적 논의 과정에서 구체적인 어떤 정책방향 또는 수단을 채택하려 하게 되면, 그 결정에 이르는 절차와 과정, 그리고 이러한 과정을 거쳐 결정된 정책이나 법에 대한 논란을 불러일으키게 되는 중층적 갈등구조를 피할 수 없을 것이다”고 설명하고 있다. 연구원은 이에 대해 “정부주도형 정책 논의가 가지는 한계이자 딜레마”라며 우려하고 있다.

국토연구원은 “압축성장 시대에는 관료와 전문가 집단을 중심으로 ‘기술적 합리성’을 근거로 하는 국토계획을 수립, 집행하고 이에 대한 사회적, 정치적 논의가 거의 없었으나, 점차 기술적이고 전문적인 정책결정 및 국토계획이 정치적, 사회적, 지역적, 계층적 논란과 갈등의 대상이 되는 일이 빈번해졌다”고 말하고 있다.

연구원은 “특히 1990년대 이후 공공계획에 관련된 정책학, 계획학 등 이론적인 측면에서도 기술적·전문적 합리성으로 무장한 과학적 실증주의와 합리적 선택모형보다 사회적, 정치적 맥락을 고려한 참여·협상 등을 강조하는 다양한 이론적 규범이 제시되고 있다”며 “결국 앞으로의 국토종합계획은 개인과 사회집단의 자유로운 의사소통과 참여를 보장하면서 사회적 공감대를 형성하는 참여주의 또는 협력적 의사결정주의(collaboratism)에 기초한 절차적인 정당성 규범을 견지해야 한다”고 설명했다.

2040년까지 향후 20년 간 국토정책의 기준점이 될 이번 제5차 국토종합계획에는 남북협력과 대륙연결, 4차 산업혁명 등의 내용이 담길 예정이다. 국토발전을 위해선 낡은 개발 패러다임에서 벗어나 압축적 국토재생이 추진돼야 하며 특히, 자율주행차, 드론 등 4차 산업혁명 기술과 플랫폼 역할을 할 스마트시티 등이 미래 국토의 모습을 크게 바꿔 놓을 것으로 예상됨에 따라추 상적인 정책 대신 4차 산업혁명 기술 구현 등을 지원하는 구체적인 실현안이 담긴 국토계획이 만들어져야 할 것이다.