[보금자리주택지구 위치도/자료=LH]

우리나라의 개발제한구역은 정부의 정책 상황에 따라 변화되어 왔다. 특히 주택시장 안전화 등을 이유로 대량의 주택을 단기간 내 공급하기 위해서 개발제한구역을 활용했다. 대표적으로 국민임대주택과 보금자리주택을 꼽을 수 있다. 1998~2003년 ‘국민의정부’는 집권초기 외환위기로 인해, 주택경기가 급격히 하락했다. 이에 규제완화를 통해 시장경제 활성화를 도모했다. 이때 서민주거안정을 위한 ‘국민임대주택’을 도입했으며, 1998년 5만호 건설계획을 시작으로 2002년에는 100만호를 건설목표로 설정했다. 그리고 2003~2008년 ‘참여정부’는 국민임대주택 100만호 공급계획을 이어서 10년계획으로 구체화하고 실천수단을 세웠다.

또한 국민임대주택의 규모 및 대상을 확대해 2007년부터 2017년까지 총 260만호를 추가 공급하기로 했다. 그러나 이러한 계획부지들은 대부분 개발제한구역 내에 입지했다. 이에 개발제한구역은 불가피하게 해지됐으며, ‘2020 수도권광역도시계획’에서 개발제한구역 조정 및 관리방안이 제시됐다. 2008~2013년 ‘실용정부’도 기존의 국민임대주택 및 신도시정책을 통합하여 ‘보금자리주택’ 건설방안과 장기적인 침체를 겪고 있는 부동산·주택시장을 정상화시키기 위한 다양한 규제 완화가 이뤄졌다. 특히, 보금자리주택은 기반시설이 양호하고 도심접근성이 좋은 도심 20㎞ 이내의 지역으로 서울의 강남, 서초, 중랑구, 경기도의 남양주, 하남, 구리, 성남, 고양, 광명, 시흥, 등 수도권 개발제한구역에 대부분 계획됐다.

 
보금자리주택은 ‘도심공급활성화및보금자리주택건설방안’에서 최초로 언급됐다. 보금자리주택의 목적은 도시외곽위주의 주택공급을 도심위주로 전환하여 수요가 있는 곳에 공급을 집중하고, 소득계측간 소외감이 없도록 저소득층에게는 주거안전망 구축을, 중저소득층에게는 내집 마련을 촉진하는 것이다. 특히, 전용 85㎡이하의 분양주택을 말하며 기존의 공공분양과 공공임대주택을 종합한 형태이다. 이에 2009년 ‘보금자리주택건설등에관한특별법’이 공포되고, 시범지구가 지정되면서 본격 추진됐다. 당시 건설계획은 무주택 저소득 가구 약 292만세대의 절반정도를 수용하는 150만호를 2018년까지 공급하는 것이었다. 지역별로 수도권은 100만호(66%), 지방 50만호(34%) 공급을 목표로 했다.

[자료=서울연구원]

사업지구는 1차에서 5차까지 총 19개 지구가 지정됐다. 시범지구는 서울강남, 서울서초, 고양원흥, 하남미사로 약 85%가 보존가치가 낮은 개발제한구역에 입지했다. 시범지구 내 개발제한구역은 비닐하우스(화훼농원, 주거, 창고 등), 공장 등이 밀집되어 녹지로서의 기능이 훼손된 상태였다. 2차지구도 약 96%가 개발제한구역에 해당했다. 지역은 구리갈매, 남양주진건, 부천옥길, 서울내곡 등 6개 지역이 지정됐다. 3차, 4차지구 역시 기반시설이 양호하고 도심접근성이 좋은 도심 20㎞이내에 위치하며 서민주택 수요가 많고 정비가 필요한 지역을 지정했다. 3차지구는 하남감일 등 5개, 4차지구는 서울양원 등 2개지구이다. 이후 고덕강일 등 추가로 지구가 지정됐으나, 보금자리주택은 사업승인이후 착공·준공이 제대로 이루어지지 않아, 지난 4년간 약 8만호가 착공에 들어간 것으로 알려졌다.

이처럼 보전가치가 없는 개발제한구역 78.8㎢을 충분한 환경성 검토나 국민적 논의를 거치지 않고 해제할 수 있었던 것은 개발제한구역 내에 국민임대주택단지를 조성 할 수 있는 근거를 활용했기 때문이다. 전문가들은 개발제한구역을 해제해 서민주택을 공급하고자 했던 보금자리주택 정책은 도심의 재건축·재개발 등을 통해 공급해야 할 주택정책의 실패를 환경부문으로 사실상 전가한 것이라고 평가했다. 특히, 많은 물량을 여러 지역에서 동시에 추진하다 보니, 개발제한구역 내의 개별 사업지구들이 가지고 있는 생태환경적 특성을 제대로 검토하지 못하는 문제점이 나타났다고 지적한다. 사업지구인 서울강남 내곡지구는 참여정부 시절에도 국민임대주택단지로 지정됐지만, 생태환경적 민감성 때문에 환경부가 두 번이나 사업추진을 반대했던 곳이었다.

또한 보금자리주택은 시범지구만 봐도 평균면적과 수용인구(약 60만평, 4만명 수용)는 사실상 미니 신도시 수준이다. 보금자리주택의 모든 지구가 완공하면 100만명도 훨씬 넘는 인구가 거주하게 되고, 이는 서울 및 수도권의 비대화, 나아가 도시의 연담화가 본격화될 것이라고 우려한다. 개발제한구역은 도시확산방지, 녹지보전, 유보지 확보 등을 위해 엄격하게 보존·관리해야 할 별도의 도시환경정책 영역임에도, 1998년부터 2013년까지 주택정책에 따라 개발제한구역은 꾸준히 해제돼왔다. 이에 전문가들은 보금자리주택과 같은 개발제한구역 내 대규모 주택단지는 서울 및 수도권의 경쟁력을 제고할 수 있을지 모르나, 수도권 개발제한구역을 지나치게 훼손하고 난개발을 불러올 수 있으므로 신중해야 한다고 강조한다.