국토종합계획의 법적 근거와 위상은 헌법과 국토기본법에서 찾을 수 있다. 헌법 제120조 제2항에서는 ‘국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 계획을 수립 한다’고 명시돼 있으며, 국토기본법 제6조에서 국토계획이란 국토를 이용·개발 및 보전할 때 미래의 경제적·사회적 변동에 대응해 국토가 지향해야 할 발전 방향을 설정하고 이를 달성하기 위한 계획을 말한다. 즉, 국토종합계획은 국토 전역을 대상으로 국토의 장기적인 발전 방향을 제시하는 종합계획이라고 명시돼 있다.

또 국토기본법 제19조에 의거 국토교통부장관은 제18조제3항에 따른 평가 결과와 사회적·경제적 여건 변화를 고려해 5년마다 국토종합계획을 전반적으로 재검토하고 필요하면 정비해야 한다고 명시돼 있다.

이처럼 국토종합계획은 대한민국 국토 전체의 장기적 발전 방향을 제시하는 종합적인 성격의 계획으로 우리나라의 최상위 국토계획이다. 우리나라의 9개 도와 각 시·군 지방자치단체에서 수립하는 계획의 기본이 되며 교통, 주택, 수자원, 환경, 문화·관광, 정보통신 등의 부문별 계획과 광역·수도권, 특정지역 등의 지역계획은 국토종합계획과 조화를 이루어 계획해왔고 국가 경제발전 단계에 따라 국토공간구조, 이용 및 관리를 선도해 온 최상위 공간계획이다.

국토계획이 수립되기 이전인 1960년대까지 우리나라 국토개발은 1950년대 해방과 한국전쟁으로 국토가 피폐화되었고, 도시화로 인한 지역 불균형이 시작된 시기였다. 국토계획 수립이전의 한국 국토개발은 일본 식민지하에서 왜곡되게 형성된 국토공간을 바로 잡고, 한국동란으로 황폐화된 국토를 재건하는 것이 주목적이었다. 이 시기는 아직 국토개발의 준비 단계로, 과학적이고 체계적인 개발보다는 주택, 도로, 교량의 건설 등 전재복구사업과 일부 내수산업을 부흥시키는 등 전쟁피해복구에 주력하다보니 SOC 재건 및 확충의 토목과 기간산업에 대해 집중적으로 투자한 시기였다.

1960년대 초반, 한국의 산업화가 본격적으로 추진됨에 따라 공업화와 경제발전을 위해 경제개발계획과 특정지역계획에 의존하는 국토개발사업이 추진되었다. 그래서 이 시기에는 경제개발계획에 국토계획이 통합되어 추진됐다.

1960년대 경제개발계획이 성공적으로 추진돼 산업구조가 변화되었고, 공업화로 인한 도시화가 진행돼 도시인구가 급증하였으며, 주택용지의 공급 및 신시가지 조성을 위한 대규모 도시개발의 필요성이 증대되었으나 도시로 인구가 집중됨에 따라 각종 도시문제가 발생했다.

도시와 농촌 간의 격차를 증대시켰으며, 토지자원의 남용 문제 등에 따라 다양한 주제를 종합적으로 수용할 수 있는 물리적 개발과 함께, 제도와 운영을 위한 조직의 정비가 함께 이루어져 체계적인 국가계획이 필요하게 됐다.

이에 따라 국토의 효율적 이용과 개발을 위해 ‘국토건설종합계획법’이 1963년에 제정돼 이를 근거, 국토개발계획을 수립하게 되었다. 1972년 제1차 계획(1972~1981) 수립 이후 10년 단위로 제2차 계획(1982~1991), 제3차 계획(1992~2001)까지 수립하였고 3차 계획까지는 인프라건설 등 집행적 성경이 강한 것이 특징이었다.

2002년 지속가능한 발전과 장기적 비전 제시의 중요성 등을 고려하여 기존 법령을 폐지, ‘국토기본법’으로 대체되고 계획명칭도 국토개발계획에서 ‘국토종합계획’으로 변경되었다. 수립주기도 10년 단위에서 20년 단위로 변경되었으며 계획내용도 미래상과 전망, 실효성 제고를 위한 평가제도 등이 도입됐다. 2001년 제4차 계획(2001~2020) 수립이후, 2006년 수정을 거쳐 2011년 정책 여건 변화 등을 반영, 두 차례 수정계획을 수립했다.

국토종합계획의 차수별 주요내용으로는 제1차 국토종합개발계획(1972~1981) 고도경제성장을 위한 기반시설 조성을 목표로 수도권과 동남해안 공업벨트를 중심으로 거점개발을 추진했다. 제2차 국토종합개발계획(1982~1991)은 인구분산의 지방정착과 생활환경 개선을 목표로 수도권 집중억제와 권역개발을 추진했으며 한 차례 수정(1987~1991)이 있었다.

제3차 국토종합개발계획(1992~2001)은 국민복지 향상과 환경보전을 목표로 서해안 산업지대와 지방도시 육성을 통한 지방분산형 국토개발 추진했다. 제4차 국토종합계획(2001~2020)은 국토균형발전을 목표로 동북아중심국가 도약을 위한 연안축, 동서내륙축 구축을 통해 개방형통합국토를 구축하고자 했으며, 제4차 국토종합계획 수정(2006~2020)은 약동하는 통합국토 실현을 위한 개방형 국토발전축(π) 및 다핵연계형 국토구조(7+1)를 제시했다.

제4차 국토종합계획 재수정(2011~2020)은 대한민국의 새로운 도약을 위한 글로벌 녹색국토 실현을 목적으로 개방형 국토축과 광역연계형 녹색국토를 추진했다. 현재는 2040년을 목표로 제5차 국토종합계획을 수립 중에 있으며 2019년 확정 및 발표 예정에 있다.

우리나라 국토 발전의 역사와 방향을 이해하려면 국토종합계획의 내용과 역사적 흐름을 파악해해야 한다. 제1차 국토종합계획이 수립된 이후 40여년이 지난 현재까지 국토종합계획 수립안을 자세히 짚어본다.